摘要
　　如果说普通信访因承载着社会动员、政治参与和冲突化解等社会功能，有利于畅通利益表达渠道、维护民众合法权益而具有相对合理性的话，涉诉信访则在背负着在司法活动中贯彻党的群众路线这一重要使命而具有政治合理性的同时，又因司法制度的主体存在地位而理所应当地处于补充性地位，更因其通过行政手段启动司法程序、影响司法既判力、损害司法权威等与司法权力的冲突和抵牾而备受质疑。当前，研究涉诉信访改革问题，能够因应实践要求，回应社会关注，具有很强的现实针对性和时效性。理论上讲，对于依照法律规定应当通过诉讼程序解决的告诉、申诉、申请再审以及申请执行、申请国家赔偿等，不宜再称之为“涉诉信访”。但是，考虑到实际工作情况，本文也将这类情形纳入研究范畴。
　　总体而言，从涉诉信访数量、案访比、服判息诉率等几个指标来看，可以得出结论：近年来涉诉信访整体形势趋好，2000年前后出现的所谓“信访洪峰”出现“退潮”迹象。而且有理由相信，随着涉诉信访改革和各项司法制度改革的持续推进，涉诉信访的整体形势仍将朝着好的方向发展。在总体趋势向好的背景下，涉诉信访之所以仍然被作为一个严重的社会问题标识出来，随时能够触动各级党委政府和法院系统的敏感神经，主要是因为当前涉诉信访表现出进京访连年攀升、重复访比重较大、违法无理访问题严重等突出问题。面对这一形势，近年来中央高度重视涉诉信访改革工作，先后采取把涉诉信访纳入法治轨道、实现诉访分离、解决入口不顺、法律程序“空转”、出口不畅问题等措施，最高人民法院创新就地接访督导、网络办理信访、涉诉信访终结、建立律师为主体的社会第三方参与、改革涉诉信访考评等工作机制，涉诉信访改革已取得初步成效。但是，目前的涉诉信访改革还存在一定不足，诸如改革的法律准备不够，改革进入攻坚期难度增大，改革遭遇现行维稳模式的掣肘，审判监督制度现状与改革方向相抵牾等问题仍亟待解决。
　　涉诉信访改革已经启动，并且很可能带来整个社会矛盾治理体系的变革，需要系统谋划改革的“路线图”。首先，涉诉信访改革的基本取向是，应当保留涉诉信访制度，不能“一废了之”。因为，作为公众对司法活动的不满意、不服从的一种形式，涉诉信访的存在在当前特定历史条件下具有一定客观性。其次，涉诉信访承载的权利救济功能难以凭借主观意愿进行剥离，但应当将涉诉信访“僭越”和“侵占”的部分权利救济功能重新归还给司法系统，并在二者之间建立起“防火墙”，通过严格区分涉诉信访的权利救济和司法系统的权利救济，确保二者各自发挥应有作用。最后，建议采取“两步走+一配套”的改革步骤。“两步走”是指分短期、中长期两个步骤，对涉诉信访体制机制进行改革完善。短期改革措施包括：畅通入口，进一步拓宽和延展民众诉求渠道；有效分流，进一步建立健全甄别诉、访的快速机制；转变标准，进一步完善考核评价机制。中长期改革的措施之一，是建立健全涉诉信访制度规范，建议将《信访工作条例》上升为全国人大常委会制定的法律，在其中设专章规定涉诉信访，或者由全国人大常委会专门制定出台关于涉诉信访案件的决定。“一配套”是指在推进涉诉信访改革的同时，对现行的维护社会稳定模式进行变革，从而为涉诉信访改革取得实效创造条件和环境。改革措施包括，从观念上对涉诉信访进行“政治脱敏”，从行动上对党委政府进行制度约束，从路径上将涉诉信访转向“法治依赖”。
　　在推进涉诉信访改革过程中，违法无理访已经成为当前最为棘手的难题。应当严厉打击煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机敛财等行为，充分发挥刑罚的惩罚和威慑作用，进一步加大对违法无理访的惩戒力度。同时，坚持法治原则，杜绝投机心理，取消法院系统领导干部信访接待日等类似规定，适当缓解基层法院的维稳压力，从根本上实现对违法无理访的有效治理。作为中长期改革的主要措施，要改革审判监督程序，将申诉制度置换为申请再审，严格限制依职权提起再审，建立申诉案件强制律师代理制度，从诉讼程序上消除引发涉诉信访的制度性诱因。当审判监督程序改革到位以后，内部的诉访分离就将实现。此时，建议调整涉诉信访工作体制，由人大及其常委会受理涉诉信访。同时，合并人大的信访工作部门与司法监督部门，按照以类案监督为主、个案监督为辅的原则，将司法监督的重点从具体案件的裁判结果转移到司法人员职务行为的正当性，将发挥人大代表的作用与集体行使监督权相结合，进一步健全人大涉诉信访工作制度，为解决好涉诉信访问题、强化司法监督的针对性和实效性奠定基础。
　　长期以来，涉诉信访被认为是可能影响社会稳定的问题之一，涉诉信访工作被作为维护社会稳定体系的一部分，因此涉诉信访改革必然受到现行维稳模式的影响。现阶段，社会矛盾多发高发带来的维稳压力长期存在，社会矛盾出现的一些趋势性变化给维稳工作带来很大挑战。面对这一形势，维稳工作的局限性凸显出来。要走出“越维越不稳”的怪圈，必须树立科学正确的维稳理念，解决引发社会矛盾的深层次问题，建立建全维稳工作机制，构建社会矛盾多元调解体系，变刚性维稳模式为韧性维稳模式，将社会矛盾纳入体制内和法治轨道进行化解。
　　关键词：涉诉信访；诉访分离；违法无理访；审判监督程序；人大涉诉信访工作体制；维稳模式